domingo, 20 de octubre de 2013

Hablando de integridad en las Administraciones Públicas

Es mejor no leer ciertos artículos porque a un crítico inoportuno como es quien esto escribe sólo le sirve para dispararle sus niveles de adrenalina, alterarle su merecido descanso nocturno y provocarle en suma un disgusto a la hora de la cena, algo nada recomendable. Menos mal que mi Santa ya reconoce los síntomas en mi cara crispada y consigue rebajarlo suficiéntemente como para poder enfrentarme a la redacción de una nueva entrada en este blog. Tanto circunloquio la verdad es que no razonable para hablar del artículo que me inspira esta noche titulado "Cultivar la cultura de la integridad", en mi opinión con un pleonasmo incorporado, no sé sí conscientemente, si no reparamos en la etimología de cultura y de cultivar. Pero esto es lo de menos en un artículo interesante, extraordinariamente motivador para alguien que no se quiera morder la lengua. Y si no se lo creen sigan leyendo.

En primer lugar, repasaremos (utilizo el plural para acompañar al autor del artículo, y la primera persona del singular cuando haga una afirmación personal) los dos motores principales de las actuaciones no íntegras y los cuatro modos de racionalización que utilizamos para acallar nuestras conciencias o para intentar anestesiar la de nuestros críticos. En paralelo nos iremos a visitar a nuestros políticos y funcionarios, y comprobaremos en qué grado de alejamiento o cercanía  estamos de esa pretendida integridad. Para cualquiera que pueda acceder al artículo original de Jean François Manzoni podrá comprobar que lo único que hago a lo largo de esta entrada es aplicar sus ideas al terreno que mejor conozco: una administración pública por dentro. Empecemos.

Menciona Manzioni al miedo y a la codicia como los dos motores principales de los fallos de integridad (para su modelo, de los empleados, para mí modelo "aplicado" de los funcionarios y políticos). Quizá en este punto ya tenemos la primera separación entre ambos agentes, los funcionarios menos dados a la aventura, amigos de lo seguro, de lo tangible, de lo regulado, frente a los políticos, más decididos, impetuosos pero al menos los de hoy en día, marcados por la codicia, que se muestra cada día en los medios de comunicación, mucho más en los no controlados, por supuesto. En este último caso, una codicia marcada por el corto plazo, por el aquí y el ahora. Como consecuencia de todo ello, la visión global de Estado, Comunidad Autónoma o ciudad, dependiendo del nivel de poder alcanzado, se diluye en el éter, deja de estar presente en su mente, y comienzan a marcar a los primeros, a los funcionarios un ritmo frenético, contraproducente en todo caso, ya que el ciclo de mejora continua, la parte del análisis y la de la revisión de lo logrado deja de tener el menor interés. Su objetivo inconfesable es poner primeras piedras o cortar lazos de inauguración. El fachadismo que visité hace unos meses en otra entrada de este blog es el concepto que mejor define su comportamiento.

Como llegan este tipo de políticos a conseguir tales niveles de poder real es la gran pregunta que nos hacemos los que creemos en los procesos políticos democráticos. Es indudable que algo falla en la determinación, primero, de qué valores quiere primar un partido político y en segundo lugar, de cómo filtra la llegada de esas personas "interesadas", teleológicamente muy competentes, y por tanto, peligrosas para la consecución y mantenimiento del sistema de valores del partido político en cuestión. La camarilla de pares que asaltan los altos niveles directivos de un partido es algo habitual. Ocurrió en su momento en el PP, tras la caída estrepitosa de Hernández Mancha y de la patada dorada a Fraga Iribarne, ejecutada con maestría. La posterior adulación a su persona, ya retirado generosamente al nivel de Presidente del PP y senador, me recuerda sobremanera a lo leído en la magnifíca novela-relato-ensayo "En el jardín de las Bestias" sobre los primeros meses del ascenso al poder de Hitler, como canciller de la República de Weimar (aún no había fundado el III Reich), y su calculada adoración servil hacia el presidente de la república, el anciano y afamado general Hinderburg.

También en otros partidos políticos he podido observarlo, a un nivel local mucho menos llamativo o sensacionalista, por supuesto, pero evidente si filtras las noticias, las visitas, las cenas y encuentros, los comentarios venenosos deslizados sabiamente, en su momento más oportuno...Al final, la idea de asaltar el poder mediante ese sentimiento de cartel, se configura y concreta de tal modo que los extraños no podemos sino maravillarnos de lo estúpidas que son aquellas personas honradas, trabajadoras, sensatas, llenas de valores, creyentes a pie juntillas en la misión, visión y valores del partido al que pertenecen, por el que lo entregarían todo, gratuitamente, tiempo y dinero, incluso alejamiento de la familia,  con tal de hacer prosperar su partido y su influencia social, pero que carecen del más mínimo sentimiento de manada de lobos, de codicia, de ansia desbocada de poder. Es la derrota de la integridad ex ante, dentro del mismo partido, incluso antes de que se pueda ejercitar.

Es ese sentido de grupo unido en su destino manifiesto lo que explica por otra parte el que haya ciertas personas del mismo que son un auténtico lastre para un correcto funcionamiento de los sistemas de gobierno una vez alcanzado el poder. Se puede entonces explicar el por qué aparecen en el gobierno de la nación, de la comunidad autónoma o de la ciudad en la que vives, tales o cuales personas. Entonces, y sólo entonces puedes entender el mamarracho de presentación mediática con el que nos abochornó hace unos meses la actual ministra de Sanidad. Te preguntas antes, por qué está ahí, y luego leyendo esta entrada, tú mismo te respondes "ahora entiendo...".

Y ahora nos vamos al lado del miedo, el otro motor mencionado por Manzoni para explicar los fallos de integridad en las organizaciones y empresas. Evidentemente, si los dirigentes políticos transmiten esa falta absoluta de valores, a través de sus actuaciones diarias, pese a sus intentos de pintar un mundo de colores fantástico en los medios de comunicación adictos, difícilmente podrán mejorar las conductas de sus funcionarios. Una de las expresiones que más me ha dolido escuchar a lo largo de mis numerosos enfrentamientos en el terreno judicial, en las salas de lo contencioso-administrativo, para explicar abandonos y supuestos cansancios de colegas correcurrentes, ha sido la de que el miedo es libre. Y ahí se terminaba cualquier aclaración o profundización en la pretendida explicación de los hechos. Según Manzoni, diversos estudios demuestran que las personas tienen una fuerte propensión a amoldarse según los deseos de las figuras de autoridad creíbles o legítimas. Y efectivamente, los funcionarios, que los son al menos en España, por nombramiento legal, aceptarán sin rechistar esa autoridad legítima de un político que haya sido nombrado por el partido en el poder o de un funcionario de rango superior si ha alcanzado el nombramiento siguiendo los procedimientos legales regulados en la normativa vigente de la Función Pública. Y por ahí nos damos de bruces con el precipicio de la obediencia debida. Para un funcionario de segundo nivel o incluso más abajo, la única esperanza que queda es resistir utilizando el arma del paso de tiempo, inexorable, que tanto angustia al político, sabedor de su escaso tiempo para lograr objetivos palpables, tangibles que le sean reconocidos, que los pueda "inaugurar" él mismo. Una explicación adicional que nos surge así  de la conocida lentitud de los procedimientos administrativos, conducidos por esos  precavidos funcionarios.

Hace bien poco, en uno de mis intentos de normalizar la priorización de proyectos e incluso tareas inferiores en mi departamento, acabé reparando en el concepto de urgencia. Sí, el binomio importante-urgente se utiliza mucho, aunque para mí no es el más completo a no ser que profundizamos en la descripción de lo que es importante, y también de lo que es urgente. Volveré en otro momento de este blog a describirles ese modelo de priorización, lo que se me ha ocurrido, leyendo a unos y otros, y aplicando mi experiencia personal en la Administración Pública Local. Por el momento, sólo mencionaré una pequeña parte, que por venir al hilo del párrafo anterior merece la pena que lo adelante. Describo en mi modelo como uno de los factores que definen la urgencia en las AA.PP. es la presión política, que llamo también, obligaciones políticas, además de las legales y de las sociales. Pues bien, esa presión política la gradúo según tres niveles:
- Baja. El político al mando ha ordenado algo, pero no ha marcado fecha, ni recursos humanos o presupuestarios, y sobre todo no ha marcado una fecha para volver a reunirse y hacer seguimiento.
- Media. El político al mando ha ordenado algo, con una fecha en el horizonte más o menos concreta, incluso haciendo ver que hará algún tipo de seguimiento, que preguntará sobre el tema y que se podría alterar la prioridad de otros proyectos si hiciera falta.
- Alta. La orden del político es terminante. Hay en el aire de su despacho un sentido trágico y agobiante de que se la está jugando o de que algo le ha irritado sobremanera. Todas las prioridades se alteran, todos los recursos se ponen se dirigen a cumplir la orden y además tenemos ya fijada una fecha o incluso un plan de seguimiento estricto en el que él mismo va a estar presente.

Y ahora me dirán qué ocurre cuando además esa orden bordea o incluso incumple  manifiestamente la legalidad vigente, pero cae dentro de mi clasificación anterior en el apartado "alta". El miedo actúa, mueve los brazos ejecutores de los funcionarios y la integridad se olvida en la mayoría de los casos.

Pero ahora, volvamos a acompañar a Manzoni en su artículo. Nos dice que habiendo ya sucumbido al miedo y/o al miedo, llevando a cabo acciones de ese tipo, los empleados (que yo aplico a funcionarios y políticos) racionalizarán entonces estas acciones, explicándose a sí mismo que, aunque inapropiada o ilegal incluso, es permisible "bajo estas circunstancias" (la cursiva es mía y las comillas del autor). Y los caminos para racionalizarlo son varios:
- Minimizar la magnitud de la infracción. En este caso, tenemos ejemplos continuos, tanto de políticos (recuérdese a Montoro diciendo que siempre subirán las pensiones, cuando el mínimo lo deja en el 0,25% que por, ¡oh casualidad!, aplica en el primer año de vigencia de la nueva Ley...), como de funcionarios (sólo se ha llevado a casa un par de bolígrafos y 200 folios en blanco...son minucias).
- Compararse con otros infractores. Esto es común en el Parlamento español, dejando los niveles del debate político a la altura del betún. Es el  "...y tú más..." escuchado hasta el hartazgo.
- Atribuir la infracción a una causa externa o inevitable. Este lo aplican los funcionarios buscando esa excusa en otros funcionarios, otras Administraciones y sobre todo, en unas malas instrucciones (lo que es cierto también por otra parte) de los políticos al mando. Y los políticos por su parte, siempre acusan a sus funcionarios de inactividad, ramplonería o si son más listos, preferirán echarle la culpa al anterior en el cargo, sobre todo si es de otro partido político.
- Atribuir la infracción a un propósito superior. Aquí, el terreno queda en poder de los políticos, ya que los funcionarios con los otros tres modos de convencerse tienen más que suficiente. Este es además muy bueno en tiempos de crisis. Si se deja de apoyar a la sanidad pública, si hay gente que llega a morirse en las colas de espera de los hospitales, si hay niños que no pueden acudir a la escuela porque no hay autobuses para llevarles, si los comedores públicos se cierran en esas mismas escuelas, si las ayudas aprobadas a la dependencia son eliminadas, si en suma, todo eso ocurre, es por un propósito general superior: salir de la crisis, o también, evitar el rescate de la Unión Europea. Todo ello para acallar sus conciencias de que han inyectado miles de millones de euros al sector bancario privado a cambio de todos esos recortes. Definitivamente, no veo a ningún funcionario utilizando este mecanismo de racionalización, pero para un político es una auténtica mina, caminito de la canonización para incorporarse al Santoral de la Estupidez Política Nacional.

Volvamos al artículo. Manzoni menciona varios estudios que nos hablan sobre la disonancia existente entre lo que queremos ser, lo que decimos de nosotros y luego lo que realmente practicamos. Los estudios demuestran que las zonas del cerebro responsables del raciocinio se apagan cuando se exponen a información disonante: soy una persona ética-lo que he hecho sé que está mal. Pierden brillantez nuestros cerebros y acabamos casi con el encefalograma plano. Por eso escuchamos tales sartas de estupideces cuando intentamos obtener una explicación razonable de algo malo hecho por alguien que consideramos bueno, responsable o incluso, lo más habitual en ese tipo de personas un silencio clamoroso...Por eso debemos hacer caso al refrán "antes se pilla a un mentiroso que a un cojo". Por eso también, tenemos que creer en las máquinas de la verdad, y en los expertos que las utilizan que buscan y rebuscan en nuestro interior, para lograr enfrentarnos con la realidad de algo que sabemos mal hecho.

Pero también hay quienes ni siquiera reconocen la infracción, el hecho de que estén haciendo algo malo. El autor repasa cuatro causas principales de este fenómeno:
- El desvanecimiento ético.
- La ceguera motivada
- Los sesgos confirmatorios
- El sesgo interesado/protección de identidad.

El desvanecimiento ético suele reforzarse cuando hay alguna o varias de estas condiciones: implicaciones empresariales (en nuestro caso, implicaciones políticas) fuertemente enfatizadas, como es el caso de situaciones de crisis económica y social, o cuando se usan eufemismos del lenguaje, al que tan acostumbrados nos tienen los miembros del gobierno del PP y de ese partido ("ajustes estructurales" es una de las más utilizadas, junto a la de "reformas" de lo que sea), y finalmente cuando las víctimas potenciales son numerosas y anónimas, y yo añadiría, que estén desunidas. Apunta Manzoni en este apartado que algunas contramedidas propuestas en los programas éticos son contraproducentes, como la de penalizar financieramente pero en pequeña cuantía, que da lugar a pensar que si pagas la multa puedes pecar, puedes transgredir, o también el aumentar el número de normas y regulaciones, que conduce a que pensemos ¿esto está permitido? en lugar de pensar ¿esto es lo correcto?, debido a una especie de externalización del autocontrol ético. Y finalmente hacer públicos los conflictos de intereses, ya que cuanto según los investigadores citados por el autor, quienes hacen públicos sus conflictos proporcionan estimaciones más sesgadas de esos conflictos que quienes no los hacen públicos. En fin, un tema muy interesante, del que constantemente oímos hablar en los programas de renovación ética, pero que por lo leído hasta aquí, no nos da absoluta seguridad en que podamos hacer frente al desvanecimiento ético.

La ceguera motivada la utilizamos siempre que interpretamos la información disponible de la mejor manera que respalde nuestros intereses, o incluso ignoramos la que no nos conviene en absoluto. En este punto, volviendo a mis queridos políticos, nos encontramos con múltiples ejemplos de negación de información disponible de terceras partes independientes. Recuerdan el tema de las famosas autopistas radiales de Madrid, de peaje todas ellas, en las que no había ninguna posibilidad creíble de que fueran rentables...Y lo mismo podemos decir de otras grandes obras faraónicas por el resto del Estado, incluyendo mi Bizkaia querida. Ahí tenemos la Super-A8, desdoblamiento de la A-8, bajo tierra y en el aire, así definida por mí por el casi nulo kilometraje existente en plataformas normales sobre tierra. Túneles y viaductos en una sucesión de 20 kilómetros que prácticamente no se utiliza por ser de peaje y tener una autopista en paralelo que ya no tiene atascos por culpa de la crisis económica que ha "conducido" a muchos usuario/as a quedarse en casa, sin utilizar su vehículo o su camión. Cuánto podríamos seguir escribiendo de la ceguera motivada en España y sus políticos, cuánto...

Los sesgos confirmatorios, que no es otra cosa que admitir que tenemos prejuicios aunque lo neguemos. Decimos una cosa pero nuestras acciones, nuestro comportamiento real nos delata. Arrimamos el ascua a nuestra sardina cada vez que algo nos molesta o nos crea una incomodidad mental. Por ahí vienen las tendencias de nuestros políticos a incorporar a su corte a familiares y amigos, con contratos injustificables, no sólo en cuanto al contenido efectivo del mismo, sino también a la capacitación real y demostrable que tienen esos familiares y amigos. Recordarán los lectores los casos sangrantes de las hijas de ministros del actual gobierno del PP implicadas en nombramientos como altos cargos del Tribunal de Defensa de la Competencia. Es evidente que para sus padres no había ningún motivo para no aconsejar ese nombramiento. Quiénes mejor que sus hijas para esos cargos. Esto es algo que las grandes empresas familiares que se han sostenido en el tiempo han conseguido evitar mediante duros códigos éticos de buen gobierno, ya que la posibilidad de contratar al inútil del yerno, del hijo o similar, en cargos ejecutivos podría hacer peligrar claramente la continuidad del negocio. En el mundo de la política española, esos códigos éticos de buen gobierno no existen y peor aún, no se habla de ellos por considerarlos innecesarios.

Finalemente, Manzoni presenta la cuarta causa de no reconocimiento de que hemos hecho algo malo, los sesgos interesados en el sentido de proteger nuestra identidad. Atribuimos nuestro éxito a nuestros méritos y para los fracasos tenemos siempre algo externo al que echar la culpa de todo. Esto es algo habitual en el actual gobierno del PP. Sería prolijo repasar la hemeroteca. No lo voy a hacer. Lamentablemente es habitual en cualquier ser humano y conduce a numerosos problemas organizativos y de gestión dentro del funcionariado. La falta de capacidad de cooperación entre Administraciones tiene mucho que ver con este apartado, con esta causa, aunque no tenga una relación directa con el tema de la integridad, si bien, desde luego que indirecta cuando pensamos en la cantidad de dinero público dilapidado en costosas duplicidades o reinventos de la rueda. Además, según los autores citados por Manzoni, el sentido de pertenencia a una organización reconocida por todos como éticamente avanzada, relaja los esfuerzos personales de sus miembros. Manzoni menciona los recientes problemas de la multinacional Johnson&Johnson, aunque a mí me ha venido a la memoria una entrevista al líder de Izquierda Unida, Cayo Lara, en el programa Salvados de mi héroe Jordi Évole. Tras contestar a un conjunto de preguntas en un tono contundente y además convincente, llegó la pregunta malévola pero necesaria del entrevistador "¿y el caso de la condena del alcalde "fulanito" de Izquierda Unida en Asturias?". La respuesta de Cayo Lara no pudo ser más decepcionante. Estaba asumiendo que cualquier miembro de Izquierda Unida, teniendo en cuenta sus valores de integridad, tenía que transmitirlos sin más a los miembros del mismo, algo muy lejos de la realidad. Sinceramente, su respuesta me decepcionó mucho, aunque leyendo este artículo he podido comprenderle mejor, y es que debe ser cierto lo de que "el hábito no hace al monje" según el refrán español.

Llegados al apartado de las propuestas, el propio autor del artículo nos aporta algunas, que yo adapto al entorno político-administrativo, añadiendo la última de ellas y remodelando la cuarta. Son éstas:

- Establecer correctamente los principios básicos: normas, regulaciones e incentivos.
- Invertir tiempo y energía en un "programa de educación del juicio directivo " continuado (comillas del autor). Yo cambiaría juicio directivo, por juicio político y y administrativo, y tal vez nos sirva.
- Prevenir el desvanecimiento ético. Ya hemos visto el daño que hace.
- Crear un ambiente en el que los militantes de cualquier partido político puedan hablar sin reservas y expresar su inquietud acerca de las decisiones que se contemplan. La democratización interna de los partidos se convierte en imprescindible e inaplazable. Las primarias "pero de verdad" se convierten en un instrumento poderoso que puede cambiar completamente las relaciones de poder establecidas y sus conocidas camarillas, cuyos miembros acaban justificándose entre sí.
- En el apartado administrativo, mejorar la legislación en materia de Función Pública para que los funcionarios afectados por una cuestión de ética, puedan ser protegidos de la presión superior, de modo que el miedo deje de ser una posible causa de transgresión.

Quizá todos nuestros problemas actuales comenzaron por una creciente ausencia de integridad de la que no somos conscientes. Y hasta aquí puedo escribir...







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