Hace pocos días que publiqué un pequeñisimo extracto de lo último que había leído en la revista Auditoría Pública, nº 60, en el que destacaba el artículo que presentaba la conclusiones de los 5 grupos de trabajo organizados en los X Encuentros Técnicos de los Órganos de Control Externo (conocidos como OCEX entre los iniciados en la materia).
Es una revista que sigo con interés porque en ella he encontrado artículos muy interesantes, también chocantes, e incluso algunos extraordinariamente precisos en la denuncia de lo que se está haciendo mal en las distintas Administraciones Públicas españolas. También es cierto que suelo dejar a un lado las entrevistas a los distintos máximos responsables de los órganos citados, así como distintas reflexiones sobre su labor. Reconozco expresamente, y aquí en público, que mis prejuicios negativos sobre su labor, confesados aquí, por tanto, ya no inconfesables, me hacían pasar rápidamente esas páginas sin querer mostrar ningún interés por profundizar en lo que en ellos se comentaba.
No sé muy bien qué me ha conducido esta vez a detener mi mirada en esa primera página y engancharme en una lectura intensa y provechosa de esas conclusiones. Debo reconocer que muchas de ellas me parecen obviedades, lo que me conduce a pensar que no todos tenemos bien determinado y aceptado lo que compone la misión de esos órganos de control (estamos hablando, entre otros, de los Tribunales de Cuentas, por si a estas alturas de esta entrada del blog alguien se sintiera despistado). Otras realmente me hacen soñar con la existencia de un ánimo de cambio, de profesionalización de su labor, en el sentido de darle algo de valor a las Administraciones Públicas que controlan y sobre todo a la ciudadanía española a la que en último caso sirven.
Por tanto, me centraré inicialmente en un grupo de trabajo, el de Calidad de los Informes en los OCEX (nº2 en los X Encuentros) . Dejo a un lado, por ahora, y no precisamente porque no tengan interés, los grupos de Contribución de los OCEX a la transparencia de la gestión pública (nº 1 en esos citados Encuentros), el de El Control Externo en el marco de la estabilidad presupuestaria, el de Control y Evaluación de Políticas Públicas, y finalmente el de Nuevos ámbitos de fiscalización. No prometo nada, pero ya me gustaría sacar el tiempo necesario para analizar y comentar punto por punto sus conclusiones, todo ello desde mi óptica de funcionario que "recibe" a los auditores de los OCEX por un lado, y como ciudadano exigente desde el otro lado, de la eficacia y eficiencia de esa labor .
Dicen los expertos del 2º grupo de trabajo en su primera conclusión que "la calidad dentro de cualquier organización requiere un enfoque específico dirigido por la dirección y basada en la mejora continua". Vamos bien, desde mi "obsesivo-compulsiva" adoración de los procedimientos de mejora continua en sistemas de gestión. La dificultad la veo cuando llegan a la segunda conclusión, en la que reclaman de la dirección de los OCEX la aprobación de normas y procedimientos, instrumentos de control que permitan evaluar el grado de calidad de los informes. Aquí ya empiezan a temblarme las piernas, porque esas "direcciones" son dirección políticas o politizadas, habitualmente controladas por los partidos políticos, que suelen asegurar su control directivo, y que raras veces recae en expertos cualificados en estas actividades tan exigentes. Es decir, que en mi humilde opinión, nunca lo veremos, al menos, nunca partirá de ellos, de esos directivos ninguna propuesta que consiga construir un modelo operativo de gestión de los OCEX que conduzca a la absoluta independencia política, donde no haya la más mínima intrusión de quienes pueden verse afectados por ese necesario aumento de la calidad de los informes de gestión.
Seamos claros, si los informes de los OCEX mejoran, y por tanto, consiguen servir de acicate a los funcionarios controlados, auditados, y si además ponen el foco en los desarrollos operativos de los planes estratégicos de las organizaciones administrativas auditadas...entonces habrá más de un político al mando que quedará en evidencia por su clara inoperancia, falta de planificación, desarrollo de esos planes y control final de los mismos, desde el punto de vista de logro y de rendimiento interno (hablemos de eficiencia).
Y es que he visto de todo en esta larga carrera hacia ninguna parte, con encargos millonarios de planes estratégicos "comprados" a empresas de consultoría, más o menos "doblemente" especializadas, es decir, tanto por su conocimiento de la materia estratégica como por su especial capacidad para "captar" esos contratos administrativos. Aunque tampoco me extraña que se haya creado ese mercado cautivo: políticos obligados por la moda (ellos lo ven así, descreídos de cualquier metodología de gestión avanzada) y carentes de conocimientos para hacerlo por sí mismos, que es en definitiva lo único que tiene valor, no ven otra salida que buscar a quien se lo pueda hacer, que tenga renombre, de modo que nadie les pueda decir, que ni tienen plan estratégico ni que cuestionen quién de fama se lo ha hecho. Pero esto que yo denominé "fachadismo" y sobre lo que divagué en otra entrada de este blog, no es el objeto de esta entrada, por mucho que esté relacionada.
La tercera conclusión, "iniciar el estudio de un sistema de calidad propio para los OCEX", buscando que el control de calidad tenga carácter integral se me hace obvio. A ello hemos llegado quienes gestionamos así, pese a que casi nadie de los que nos rodean en las distintas Administraciones Públicas en las que trabajamos lo lleguen a entender. Somos una rara avis, y por tanto, condenados a intentar explicar lo inexplicable, a discutir sobre lo inefable. Pero aún así, un pequeño rayo de luz se ve en el horizonte. Algunos de los miembros de los OCEX creen también en ese modelo. Qué pena que no haya más colaboración interadministrativa con ellos. Tal vez, debiera hablarse de interdependencia funcional, ya que unos pensamos en cómo mejorar los procedimientos de trabajo en el cumplimiento de las funciones encomendadas y los otros pretenden vigilar, asegurar el cumplimiento legal, y el que sean procedimiento eficaces y eficientes. Se abriría un nuevo marco de relaciones de lo que no me cabe la menor duda serviría para dar un vuelco absoluto al actual, repleto de desconfianza de unos respecto a los otros, que solo conduce al ocultamiento y escamoteo por una parte, y al escaso valor de las posibles aportaciones de los otros que intentan "demostrar" la ineficiencia en el más obsoleto de los estilos educativos: la denuncia fría y sacada de contexto.
Si pasamos a la cuarta conclusión, más extensa, nos metemos en harina, proponiendo ya mecanismos concretos de control de calidad de los informes. Citan en primer lugar la supervisión por un responsable de que los auditores lo han hecho bien, que han seguido el procedimiento. Esto es parte de la meta auditoría, o del proceso de aseguramiento de la ejecución adecuada de los procedimientos de trabajo establecidos. Para mí es el gran reto de las Administraciones Públicas, sean OCEX o no lo sean: asegurar el cumplimiento de los procedimientos y justificar o no, la posible desviación. Siempre hay margen para la mejora o para la inaplicación parcial de algunas etapas o actividades en aras de la eficiencia y de la eficacia. Otro es el control por pares, que permita avanzar en la evaluación de los propios trabajos de auditoría, a lo que añadimos el control externo de expertos. Nos vamos en este punto a lo que debería ser una auditoría externa a los propios auditores. Recomendable completamente.
Aseguran en la quinta conclusión que debería generalizarse la práctica de comunicar a los responsables de las Administraciones Públicas auditadas el borrador del informe final, a modo de una prealegaciones. Me parece excelente la idea, aunque deja de tener sentido la palabra prealegaciones. Esto del alegar consecutivamente no tiene mucho sentido. Si en el borrador está bien explicitado lo que se está haciendo mal en opinión de los auditores, las prealegaciones puede ser simplemente alegaciones, tomándose así muy en serio la Administración afectada ese documento y ese modelo. Sería más o menos como la fase de instrucción en la que el Juez puede finalmente imputarte y enviarte a juicio o no. Es evidente que preferiremos explicarle todo con pelos y señales al señor juez instructor, si así conseguimos convencerle de que no nos impute y archive la causa. De lo contrario, acabará siendo un trámite hueco, que pierde valor porque donde "se corta el bacalao" es otra fase, y por tanto, los responsables políticos y altos funcionarios afectados, se reservarán para esa fase, evitando malgastar, en su opinión, su precioso y escaso tiempo.
La sexta conclusión me deja perplejo. Piden los auditores más medios, más y mejores herramientas con las que trabajar, y de paso homogeneizar los trabajos que realizan los OCEX. Lo de perplejo era un broma macabra. Se ha de sospechar que cuanto peor lo hagan los auditores, con pocas o ninguna herramienta, mejor podrán defenderse los auditados, aduciendo errores de bulto, falta de detalle en los informes, siempre mal documentados. Esto se une a lo que decíamos más arriba de la independencia política en entredicho. Me pregunto si no hay un interés oculto en hurtar de medios de progreso y mejora a estos órganos de control por parte de sus propios dirigentes o de los colegas políticos de esos dirigentes. Es que de lo contrario no se entiende esta demanda.
Sobre la utilidad de los informes de auditoría y fiscalización trata la séptima conclusión presentada. Es evidente para mí que esos informes, al menos los que yo he visto no nos sirve en absoluto, salvo honrosas excepciones. Incluso son muy desmotivadoras para los que constantemente vemos agujeros negros grandes como galaxias que no son "detectados" por los telescopios de alta tecnología de los OCEX...Habiendo leído la sexta conclusión comprobamos que esos telescopios se queda en pequeños binoculares o incluso en miradas "a pelo" al firmamento estrellado. Y lo mejor es que añaden que debe ser instrumentos preventivos y pedagógicos, que den respuesta y sean sensibles a las preocupaciones de los gestores y de los ciudadanos. Aquí hemos llegado al punto clave de la cuestión tratada. Jamás he podido ver recogidas esas cuestiones que nos preocupan a los funcionarios (y por extensión y en la medida de lo posible a los ciudadanos clientes de esa Administración Pública auditada). Es algo que en los procedimientos de auditoría "privada" de los que tenemos sistemas de gestión certificados bajo alguna norma ISO ya tenemos o al menos se nos oferta, y una vez confesados por nosotros, se recoge en los informes para darle sentido a ese trabajo. Alegra saber que algunos miembros de los OCEX piensan de la misma manera. Será algo muy difícil de conseguir, dada la general pasividad de los altos funcionarios motivado por el estilo "absentista" de la mayoría de los cargos políticos que tenemos, demasiado obsesionados con "dejar huella" de sus cuatro años que como mucho permanecerán en el cargo, en un eterno, "volver a empezaaaar" (sí como en aquella gala de los premios Oscar).
Claro, que detrás de la séptima viene la octava conclusión, hablando de evaluación de esos trabajos por parte de quienes somos auditados. Aquí tengo que meterme de nuevo en líos, comparándolo con la auditoría privada de los sistemas certificados ISO en las propias Administraciones Públicas. Efectivamente lo han adivinado: evaluamos a nuestros auditores y su trabajo. De hecho, en una ocasión, mi nota fue tan negativa del resultado concreto de una de ellas que recibí la oportuna y "esperada" llamada del responsable superior para conocer de primera mano "qué había pasado". Sólo puedo decir que así es como se debe trabajar, evaluando y además justificando con buenos argumentos el por qué de esa calificación. Así se mejora, así se aprende, tanto unos como otros. Dejamos de ser esos malos estudiantes que siempre empezaban pasando la responsabilidad del suspenso al o a la profesora con el conocido "me han suspendido".
Y muy interesante es la novena conclusión, al afirmar que las alegaciones recibidas deben formar parte del informe final de auditoría. Es que es de cajón de madera de pino. Si queremos que sea útil para la ciudadanía tenemos que facilitarle su lectura, y que no sea necesario un concurso televisivo para sacar a la palestra a unos y a otros para que tengamos todos los testimonios de primera mano, a modo de careo. O incluso, desde el punto de vista interno, para que los responsables políticos conozcan de primera mano, cómo se han defendido los funcionarios afectados, y en qué medida ellos mismos aparecen implicados por actuaciones no del todo aceptables.
La conclusión décima vuelve sobre este mismo aspecto de los informes: facilitar la lectura y comprensión, lenguaje claro y sencillo. Quizá es la parte más difícil para un auditor, y de nuevo lo comparo con los auditores privados, porque tampoco ellos siempre aciertan en las descripciones del problema. Es realmente muy difícil llegar a un conclusión, hacer una recomendación, presentar una evidencia, mostrar una ineficiencia, a no ser que seas un experto, que hayas acumulado un considerable número de casos similares que te den esa fuerza moral y esa facilidad para exponer lo que ves tan claro. Los equipos multidisciplinares de auditoría o de evaluación constituyen en mi opinión una manera de conseguirlo, aunque a cambio encarece el procedimiento y agobia en general bastante más a la entidad auditada. Pero es el camino, sin duda alguna.
Finaliza con la conclusión undécima, pidiendo homogeneidad en la estructura de los informes de los OCEX y duodécima, haciendo lo propio con la extensión de los mismos, que a su juicio son demasiado extensos. Los modelos de evaluación EFQM podrían servir, sin duda alguna, particularizándolos, adaptándolos a la especial idiosincrasia de las Administraciones Públicas españolas.
En cualquier caso, si realizamos una comparación de los procedimientos de auditoría de los OCEX y de los auditores "privados" de sistemas de gestión certificados ISO, comprobaríamos que aún hay un camino muy amplio por recorrer para los primeros.
1. Los sistemas de calidad certificados exigen a la entidad auditada que asegure que los auditores internos cumplen unos mínimos. Tiene que procedimentarse cómo se van a llevar a cabo, qué conocimientos se exigirán a esos auditores internos, de modo que el auditor externo lo pueda controlar y verificar. Es evidente que a su vez, los auditores externos están sujetos a control de una entidad superior que vela por el propio sistema (AENOR en España y otras entidades supranacionales incluso por encima de ella). No es algo que se observe en los OCEX españoles. Las relaciones entre los órganos de fiscalización propios y los OCEX no se observa muy útil, ni transparente. ¿Qué ocurre cuando se detecta un incumplimiento legal y sin embargo ha recibido el placet del interventor o del órgano fiscalizador correspondiente?¿Qué consecuencias tiene para los primeros pillados en pecado? Y no estoy pensando en los casos estrella que abundan en los tribunales de Justicia. Es algo más prosaico.
2. La evolución de las auditoría tipo ISO hacia la investigación y control de la mejora continua de quienes son auditados es palpable. Ya se han abandonado por obsoletos y poco prácticos los controles documentales...los papelitos que siempre exigía el auditor, como único medio de verificación, como prueba de que algo se había hecho conforme a lo establecido. Ahora se cuestiona más el propio procedimiento, y mejor aún el proceso en el que se enmarca ese procedimiento. Afortunadamente hemos dejado atrás esa época que tanto daño hizo a los sistemas de gestión de calidad, medio ambiente, etc. Los que vemos esa evolución en el sector privado, en el de las certificaciones tipo ISO, comprobamos que no se ha avanzado así en la auditoría pública de los OCEX. Por ejemplo, sigo sin recibir la visita de ningún auditor de esos OCEX, siendo yo responsable del diseño y operativa de las herramientas informáticas de trabajo en mi organización. Es deprimente observar cómo siguen pidiendo "papeles" en forma de expedientes en papel, cuando afortunadamente casi el 70% de la documentación tiene soporte electrónico, y donde las firmas están a punto de desaparecer, sustituidas por marcas en el log de operaciones de la herramienta. Repito, siguen pidiendo expedientes que les debes imprimir, y se sigue sin auditar el procedimiento administrativo recogido en esas herramientas informáticas. Están trabajando como la industria hace 30 ó 40 años atrás, que revisaba todas y cada una de las piezas fabricadas en lugar de controlar (auditar o supervisar) la máquina que las fabricaba. Si la matriz estaba mal, el estampado aparecería mal en cada chapa, si la temperatura del proceso era incorrecta, los plásticos inyectados tendrían malformaciones...En la Administración Pública española seguimos así, sin dar el gran salto adelante, parafraseando a Mao (aunque espero que con mayor fortuna).
3. El control en el tiempo de las desviaciones observadas, es algo fundamental y práctica habitual en las auditorías externas tipo ISO. No se olvidan nunca de lo que quedó pendiente de arreglar o solucionar en años anteriores. Siempre empiezan por ahí. Algo debes haber hecho, algo, justificar ese avance, aunque sea pequeño, dando la cara, o simplemente poniéndote colorado como un pimiento cuando llegas a la mesa con las manos vacías. Comparándolo con lo que observo en las auditorías OCEX, fundamentalmente a través de los informes elaborados, llego a la conclusión que algo falla aquí, que el funcionario que lo hace mal no acaba de ser "señalado" en su continuada mala práctica, o en su inacción o pasividad permanente, y que por tanto, esos informes dejan de servir, de ser útiles para movilizar conciencias.
4. La calidad de los auditores externos es quizá la principal diferencia que observo. Dado que dotarse de un sistema de gestión certificado bajo alguna norma ISO en las Administraciones Públicas, es algo totalmente voluntario en la mayoría de los casos, nunca exigido legalmente, la consecuencia en la enorme libertad para elegir a aquellos auditores que mejor sintonicen con la práctica diaria tuya y que tengan un grado de conocimiento elevado del tipo de actividad al que te dedicas. Si de verdad crees en la mejora continua, en la innovación pública, buscarás a los auditores que más te exijan pero que a la vez, más atinados sean sus consejos y más oportunidades de aprendizaje mútuo construyan. Este es el gran déficit del sistema paralelo de control de los OCEX. Sinceramente no lo veo a corto o medio plazo, pese a que me haya alegrado leer algunas conclusiones que lo demandan.
Ya ven que apuesto por el establecimiento de modelos de gestión avanzada en las distintas Administraciones Públicas que sean "certificables" ante terceros, ante la ciudadanía en suma, de modo que la planificación estratégica, el despliegue operativo de esos planes, la creación de cuadros de indicadores bien planteados, medibles y sobre todo medidos, así como procesos de evaluación continua de los avances parciales y de las metas alcanzadas, sean parte del día a día de los funcionarios (tengan el puesto que tengan) y de sus responsables políticos. Sé que es un sueño, quizá inalcanzable a corto plazo, pero como Martin Luther King, "lo tengo".
Es una revista que sigo con interés porque en ella he encontrado artículos muy interesantes, también chocantes, e incluso algunos extraordinariamente precisos en la denuncia de lo que se está haciendo mal en las distintas Administraciones Públicas españolas. También es cierto que suelo dejar a un lado las entrevistas a los distintos máximos responsables de los órganos citados, así como distintas reflexiones sobre su labor. Reconozco expresamente, y aquí en público, que mis prejuicios negativos sobre su labor, confesados aquí, por tanto, ya no inconfesables, me hacían pasar rápidamente esas páginas sin querer mostrar ningún interés por profundizar en lo que en ellos se comentaba.
No sé muy bien qué me ha conducido esta vez a detener mi mirada en esa primera página y engancharme en una lectura intensa y provechosa de esas conclusiones. Debo reconocer que muchas de ellas me parecen obviedades, lo que me conduce a pensar que no todos tenemos bien determinado y aceptado lo que compone la misión de esos órganos de control (estamos hablando, entre otros, de los Tribunales de Cuentas, por si a estas alturas de esta entrada del blog alguien se sintiera despistado). Otras realmente me hacen soñar con la existencia de un ánimo de cambio, de profesionalización de su labor, en el sentido de darle algo de valor a las Administraciones Públicas que controlan y sobre todo a la ciudadanía española a la que en último caso sirven.
Por tanto, me centraré inicialmente en un grupo de trabajo, el de Calidad de los Informes en los OCEX (nº2 en los X Encuentros) . Dejo a un lado, por ahora, y no precisamente porque no tengan interés, los grupos de Contribución de los OCEX a la transparencia de la gestión pública (nº 1 en esos citados Encuentros), el de El Control Externo en el marco de la estabilidad presupuestaria, el de Control y Evaluación de Políticas Públicas, y finalmente el de Nuevos ámbitos de fiscalización. No prometo nada, pero ya me gustaría sacar el tiempo necesario para analizar y comentar punto por punto sus conclusiones, todo ello desde mi óptica de funcionario que "recibe" a los auditores de los OCEX por un lado, y como ciudadano exigente desde el otro lado, de la eficacia y eficiencia de esa labor .
Dicen los expertos del 2º grupo de trabajo en su primera conclusión que "la calidad dentro de cualquier organización requiere un enfoque específico dirigido por la dirección y basada en la mejora continua". Vamos bien, desde mi "obsesivo-compulsiva" adoración de los procedimientos de mejora continua en sistemas de gestión. La dificultad la veo cuando llegan a la segunda conclusión, en la que reclaman de la dirección de los OCEX la aprobación de normas y procedimientos, instrumentos de control que permitan evaluar el grado de calidad de los informes. Aquí ya empiezan a temblarme las piernas, porque esas "direcciones" son dirección políticas o politizadas, habitualmente controladas por los partidos políticos, que suelen asegurar su control directivo, y que raras veces recae en expertos cualificados en estas actividades tan exigentes. Es decir, que en mi humilde opinión, nunca lo veremos, al menos, nunca partirá de ellos, de esos directivos ninguna propuesta que consiga construir un modelo operativo de gestión de los OCEX que conduzca a la absoluta independencia política, donde no haya la más mínima intrusión de quienes pueden verse afectados por ese necesario aumento de la calidad de los informes de gestión.
Seamos claros, si los informes de los OCEX mejoran, y por tanto, consiguen servir de acicate a los funcionarios controlados, auditados, y si además ponen el foco en los desarrollos operativos de los planes estratégicos de las organizaciones administrativas auditadas...entonces habrá más de un político al mando que quedará en evidencia por su clara inoperancia, falta de planificación, desarrollo de esos planes y control final de los mismos, desde el punto de vista de logro y de rendimiento interno (hablemos de eficiencia).
Y es que he visto de todo en esta larga carrera hacia ninguna parte, con encargos millonarios de planes estratégicos "comprados" a empresas de consultoría, más o menos "doblemente" especializadas, es decir, tanto por su conocimiento de la materia estratégica como por su especial capacidad para "captar" esos contratos administrativos. Aunque tampoco me extraña que se haya creado ese mercado cautivo: políticos obligados por la moda (ellos lo ven así, descreídos de cualquier metodología de gestión avanzada) y carentes de conocimientos para hacerlo por sí mismos, que es en definitiva lo único que tiene valor, no ven otra salida que buscar a quien se lo pueda hacer, que tenga renombre, de modo que nadie les pueda decir, que ni tienen plan estratégico ni que cuestionen quién de fama se lo ha hecho. Pero esto que yo denominé "fachadismo" y sobre lo que divagué en otra entrada de este blog, no es el objeto de esta entrada, por mucho que esté relacionada.
La tercera conclusión, "iniciar el estudio de un sistema de calidad propio para los OCEX", buscando que el control de calidad tenga carácter integral se me hace obvio. A ello hemos llegado quienes gestionamos así, pese a que casi nadie de los que nos rodean en las distintas Administraciones Públicas en las que trabajamos lo lleguen a entender. Somos una rara avis, y por tanto, condenados a intentar explicar lo inexplicable, a discutir sobre lo inefable. Pero aún así, un pequeño rayo de luz se ve en el horizonte. Algunos de los miembros de los OCEX creen también en ese modelo. Qué pena que no haya más colaboración interadministrativa con ellos. Tal vez, debiera hablarse de interdependencia funcional, ya que unos pensamos en cómo mejorar los procedimientos de trabajo en el cumplimiento de las funciones encomendadas y los otros pretenden vigilar, asegurar el cumplimiento legal, y el que sean procedimiento eficaces y eficientes. Se abriría un nuevo marco de relaciones de lo que no me cabe la menor duda serviría para dar un vuelco absoluto al actual, repleto de desconfianza de unos respecto a los otros, que solo conduce al ocultamiento y escamoteo por una parte, y al escaso valor de las posibles aportaciones de los otros que intentan "demostrar" la ineficiencia en el más obsoleto de los estilos educativos: la denuncia fría y sacada de contexto.
Si pasamos a la cuarta conclusión, más extensa, nos metemos en harina, proponiendo ya mecanismos concretos de control de calidad de los informes. Citan en primer lugar la supervisión por un responsable de que los auditores lo han hecho bien, que han seguido el procedimiento. Esto es parte de la meta auditoría, o del proceso de aseguramiento de la ejecución adecuada de los procedimientos de trabajo establecidos. Para mí es el gran reto de las Administraciones Públicas, sean OCEX o no lo sean: asegurar el cumplimiento de los procedimientos y justificar o no, la posible desviación. Siempre hay margen para la mejora o para la inaplicación parcial de algunas etapas o actividades en aras de la eficiencia y de la eficacia. Otro es el control por pares, que permita avanzar en la evaluación de los propios trabajos de auditoría, a lo que añadimos el control externo de expertos. Nos vamos en este punto a lo que debería ser una auditoría externa a los propios auditores. Recomendable completamente.
Aseguran en la quinta conclusión que debería generalizarse la práctica de comunicar a los responsables de las Administraciones Públicas auditadas el borrador del informe final, a modo de una prealegaciones. Me parece excelente la idea, aunque deja de tener sentido la palabra prealegaciones. Esto del alegar consecutivamente no tiene mucho sentido. Si en el borrador está bien explicitado lo que se está haciendo mal en opinión de los auditores, las prealegaciones puede ser simplemente alegaciones, tomándose así muy en serio la Administración afectada ese documento y ese modelo. Sería más o menos como la fase de instrucción en la que el Juez puede finalmente imputarte y enviarte a juicio o no. Es evidente que preferiremos explicarle todo con pelos y señales al señor juez instructor, si así conseguimos convencerle de que no nos impute y archive la causa. De lo contrario, acabará siendo un trámite hueco, que pierde valor porque donde "se corta el bacalao" es otra fase, y por tanto, los responsables políticos y altos funcionarios afectados, se reservarán para esa fase, evitando malgastar, en su opinión, su precioso y escaso tiempo.
La sexta conclusión me deja perplejo. Piden los auditores más medios, más y mejores herramientas con las que trabajar, y de paso homogeneizar los trabajos que realizan los OCEX. Lo de perplejo era un broma macabra. Se ha de sospechar que cuanto peor lo hagan los auditores, con pocas o ninguna herramienta, mejor podrán defenderse los auditados, aduciendo errores de bulto, falta de detalle en los informes, siempre mal documentados. Esto se une a lo que decíamos más arriba de la independencia política en entredicho. Me pregunto si no hay un interés oculto en hurtar de medios de progreso y mejora a estos órganos de control por parte de sus propios dirigentes o de los colegas políticos de esos dirigentes. Es que de lo contrario no se entiende esta demanda.
Sobre la utilidad de los informes de auditoría y fiscalización trata la séptima conclusión presentada. Es evidente para mí que esos informes, al menos los que yo he visto no nos sirve en absoluto, salvo honrosas excepciones. Incluso son muy desmotivadoras para los que constantemente vemos agujeros negros grandes como galaxias que no son "detectados" por los telescopios de alta tecnología de los OCEX...Habiendo leído la sexta conclusión comprobamos que esos telescopios se queda en pequeños binoculares o incluso en miradas "a pelo" al firmamento estrellado. Y lo mejor es que añaden que debe ser instrumentos preventivos y pedagógicos, que den respuesta y sean sensibles a las preocupaciones de los gestores y de los ciudadanos. Aquí hemos llegado al punto clave de la cuestión tratada. Jamás he podido ver recogidas esas cuestiones que nos preocupan a los funcionarios (y por extensión y en la medida de lo posible a los ciudadanos clientes de esa Administración Pública auditada). Es algo que en los procedimientos de auditoría "privada" de los que tenemos sistemas de gestión certificados bajo alguna norma ISO ya tenemos o al menos se nos oferta, y una vez confesados por nosotros, se recoge en los informes para darle sentido a ese trabajo. Alegra saber que algunos miembros de los OCEX piensan de la misma manera. Será algo muy difícil de conseguir, dada la general pasividad de los altos funcionarios motivado por el estilo "absentista" de la mayoría de los cargos políticos que tenemos, demasiado obsesionados con "dejar huella" de sus cuatro años que como mucho permanecerán en el cargo, en un eterno, "volver a empezaaaar" (sí como en aquella gala de los premios Oscar).
Claro, que detrás de la séptima viene la octava conclusión, hablando de evaluación de esos trabajos por parte de quienes somos auditados. Aquí tengo que meterme de nuevo en líos, comparándolo con la auditoría privada de los sistemas certificados ISO en las propias Administraciones Públicas. Efectivamente lo han adivinado: evaluamos a nuestros auditores y su trabajo. De hecho, en una ocasión, mi nota fue tan negativa del resultado concreto de una de ellas que recibí la oportuna y "esperada" llamada del responsable superior para conocer de primera mano "qué había pasado". Sólo puedo decir que así es como se debe trabajar, evaluando y además justificando con buenos argumentos el por qué de esa calificación. Así se mejora, así se aprende, tanto unos como otros. Dejamos de ser esos malos estudiantes que siempre empezaban pasando la responsabilidad del suspenso al o a la profesora con el conocido "me han suspendido".
Y muy interesante es la novena conclusión, al afirmar que las alegaciones recibidas deben formar parte del informe final de auditoría. Es que es de cajón de madera de pino. Si queremos que sea útil para la ciudadanía tenemos que facilitarle su lectura, y que no sea necesario un concurso televisivo para sacar a la palestra a unos y a otros para que tengamos todos los testimonios de primera mano, a modo de careo. O incluso, desde el punto de vista interno, para que los responsables políticos conozcan de primera mano, cómo se han defendido los funcionarios afectados, y en qué medida ellos mismos aparecen implicados por actuaciones no del todo aceptables.
La conclusión décima vuelve sobre este mismo aspecto de los informes: facilitar la lectura y comprensión, lenguaje claro y sencillo. Quizá es la parte más difícil para un auditor, y de nuevo lo comparo con los auditores privados, porque tampoco ellos siempre aciertan en las descripciones del problema. Es realmente muy difícil llegar a un conclusión, hacer una recomendación, presentar una evidencia, mostrar una ineficiencia, a no ser que seas un experto, que hayas acumulado un considerable número de casos similares que te den esa fuerza moral y esa facilidad para exponer lo que ves tan claro. Los equipos multidisciplinares de auditoría o de evaluación constituyen en mi opinión una manera de conseguirlo, aunque a cambio encarece el procedimiento y agobia en general bastante más a la entidad auditada. Pero es el camino, sin duda alguna.
Finaliza con la conclusión undécima, pidiendo homogeneidad en la estructura de los informes de los OCEX y duodécima, haciendo lo propio con la extensión de los mismos, que a su juicio son demasiado extensos. Los modelos de evaluación EFQM podrían servir, sin duda alguna, particularizándolos, adaptándolos a la especial idiosincrasia de las Administraciones Públicas españolas.
En cualquier caso, si realizamos una comparación de los procedimientos de auditoría de los OCEX y de los auditores "privados" de sistemas de gestión certificados ISO, comprobaríamos que aún hay un camino muy amplio por recorrer para los primeros.
1. Los sistemas de calidad certificados exigen a la entidad auditada que asegure que los auditores internos cumplen unos mínimos. Tiene que procedimentarse cómo se van a llevar a cabo, qué conocimientos se exigirán a esos auditores internos, de modo que el auditor externo lo pueda controlar y verificar. Es evidente que a su vez, los auditores externos están sujetos a control de una entidad superior que vela por el propio sistema (AENOR en España y otras entidades supranacionales incluso por encima de ella). No es algo que se observe en los OCEX españoles. Las relaciones entre los órganos de fiscalización propios y los OCEX no se observa muy útil, ni transparente. ¿Qué ocurre cuando se detecta un incumplimiento legal y sin embargo ha recibido el placet del interventor o del órgano fiscalizador correspondiente?¿Qué consecuencias tiene para los primeros pillados en pecado? Y no estoy pensando en los casos estrella que abundan en los tribunales de Justicia. Es algo más prosaico.
2. La evolución de las auditoría tipo ISO hacia la investigación y control de la mejora continua de quienes son auditados es palpable. Ya se han abandonado por obsoletos y poco prácticos los controles documentales...los papelitos que siempre exigía el auditor, como único medio de verificación, como prueba de que algo se había hecho conforme a lo establecido. Ahora se cuestiona más el propio procedimiento, y mejor aún el proceso en el que se enmarca ese procedimiento. Afortunadamente hemos dejado atrás esa época que tanto daño hizo a los sistemas de gestión de calidad, medio ambiente, etc. Los que vemos esa evolución en el sector privado, en el de las certificaciones tipo ISO, comprobamos que no se ha avanzado así en la auditoría pública de los OCEX. Por ejemplo, sigo sin recibir la visita de ningún auditor de esos OCEX, siendo yo responsable del diseño y operativa de las herramientas informáticas de trabajo en mi organización. Es deprimente observar cómo siguen pidiendo "papeles" en forma de expedientes en papel, cuando afortunadamente casi el 70% de la documentación tiene soporte electrónico, y donde las firmas están a punto de desaparecer, sustituidas por marcas en el log de operaciones de la herramienta. Repito, siguen pidiendo expedientes que les debes imprimir, y se sigue sin auditar el procedimiento administrativo recogido en esas herramientas informáticas. Están trabajando como la industria hace 30 ó 40 años atrás, que revisaba todas y cada una de las piezas fabricadas en lugar de controlar (auditar o supervisar) la máquina que las fabricaba. Si la matriz estaba mal, el estampado aparecería mal en cada chapa, si la temperatura del proceso era incorrecta, los plásticos inyectados tendrían malformaciones...En la Administración Pública española seguimos así, sin dar el gran salto adelante, parafraseando a Mao (aunque espero que con mayor fortuna).
3. El control en el tiempo de las desviaciones observadas, es algo fundamental y práctica habitual en las auditorías externas tipo ISO. No se olvidan nunca de lo que quedó pendiente de arreglar o solucionar en años anteriores. Siempre empiezan por ahí. Algo debes haber hecho, algo, justificar ese avance, aunque sea pequeño, dando la cara, o simplemente poniéndote colorado como un pimiento cuando llegas a la mesa con las manos vacías. Comparándolo con lo que observo en las auditorías OCEX, fundamentalmente a través de los informes elaborados, llego a la conclusión que algo falla aquí, que el funcionario que lo hace mal no acaba de ser "señalado" en su continuada mala práctica, o en su inacción o pasividad permanente, y que por tanto, esos informes dejan de servir, de ser útiles para movilizar conciencias.
4. La calidad de los auditores externos es quizá la principal diferencia que observo. Dado que dotarse de un sistema de gestión certificado bajo alguna norma ISO en las Administraciones Públicas, es algo totalmente voluntario en la mayoría de los casos, nunca exigido legalmente, la consecuencia en la enorme libertad para elegir a aquellos auditores que mejor sintonicen con la práctica diaria tuya y que tengan un grado de conocimiento elevado del tipo de actividad al que te dedicas. Si de verdad crees en la mejora continua, en la innovación pública, buscarás a los auditores que más te exijan pero que a la vez, más atinados sean sus consejos y más oportunidades de aprendizaje mútuo construyan. Este es el gran déficit del sistema paralelo de control de los OCEX. Sinceramente no lo veo a corto o medio plazo, pese a que me haya alegrado leer algunas conclusiones que lo demandan.
Ya ven que apuesto por el establecimiento de modelos de gestión avanzada en las distintas Administraciones Públicas que sean "certificables" ante terceros, ante la ciudadanía en suma, de modo que la planificación estratégica, el despliegue operativo de esos planes, la creación de cuadros de indicadores bien planteados, medibles y sobre todo medidos, así como procesos de evaluación continua de los avances parciales y de las metas alcanzadas, sean parte del día a día de los funcionarios (tengan el puesto que tengan) y de sus responsables políticos. Sé que es un sueño, quizá inalcanzable a corto plazo, pero como Martin Luther King, "lo tengo".
