Hace ya unos meses, concretamente a primeros de marzo de 2012 publiqué una entrada muy dura sobre las medidas del gobierno Rajoy para conseguir sacar del atolladero a tantas y tantas pequeñas empresas y autónomos que habían caído presa del encantamiento del contrato público (menor y mayor) y que pensaban que una Administración Pública era un cliente de fiar, que tarde, pero que pagaba...
Ha ido pasando el tiempo y la verdad es que seguimos parecido o incluso peor. Lamento no haberme equivocado en mis pronósticos pero es que no hacía falta ser muy listo para darse cuenta de que no se puede parchear una situación enquistada, diría incluso que tumorada, sin realizar una extirpación mayor de la zona dañada, que en este caso pasa ineludiblemente por una reforma integral de los procedimientos de contratación y "conveniación" (perdónenme el neologismo) que tenemos en este país (España, por si me leen en América).
Reformas ha habido muchas, tantas que yo he perdido la cuenta y confieso que apenas si puedo seguirles el ritmo, que necesito inexcusablemente la ayuda de un letrado asesor, que ilumine mi camino hacia el contrato o convenio que quiera establecer. Muchas, pero desde mi experiencia, de alcance muy escaso. Para los que trabajamos continuamente con la óptica de procesos como guía maestra de la organización administrativa pública, el alcance, y no sólo el objeto, es el alma mater de cualquier proceso. No estamos hablando de procedimientos, lo que en la jerga habitual se viene a sustituir por el cómo hacemos las cosas, las tareas, en qué orden, con qué resultados y con qué premisas. Eso está bien, y así lo refleja la Ley de Contratos. O más o menos bien, dependiendo de que ilustre jurista especializado consultemos. Pero en líneas generales, los procedimientos de contratación (no tanto los de "conveniación") son suficientes tal y como están.
Lo que no está tan claro para mí es el alcance del proceso, y así como la clara definición del ciclo de mejora continua (o PDCA en la jerga de calidad). El primero, el alcance del proceso de Contratación debe buscar algo más que lanzar propuestas de contratos a los funcionario/as responsables de las mesas de contratación de cada Administración Pública. Eso, en líneas generales, está más o menos trillado, y a la vista de los informes de los Tribunales de Cuentas, no son los que peor lo hacen. Más bien dirigiría mi mirada hacia los órganos de intervención o de fiscalización (en cada Adm. la llaman de una manera aunque su función sea equivalente). Pero eso sería motivo de otra larga y profunda disertación sobre la independencia más o menos absoluta de esos órganos y la forma más o menos avispada que tienen nuestros cargos políticos de obviar, esquivar, presionar o simplemente, engañarles. El alcance de este proceso sale fuera de los órganos de contratación. No pueden ser omniscientes, ni pueden tener en su poder todos los datos necesarios para determinar que cierta propuesta de contrato es necesaria o está bien enfocada. Realmente, el alcance del proceso de contratación comienza en el demandante/proponente del contrato sobre la necesidad o no, las características a cubrir, todo ello englobado dentro de un sistema de gestión por procesos que permita dar sentido a esa propuesta de contrato.
Pongamos un ejemplo para aclarar este concepto novedoso de alcance del "proceso de contratación". Lo que habitualmente hacemos con el contrato de limpieza puede servirnos. La preparación de los pliegos cada año o cada dos años o periodo que hayamos establecido (y esto también es parte del proceso de contratación, no del procedimiento de contratación) suele repetirse, duplicarse, fotocopiarse...como queramos decirlo, de una vez a otra. Es el órgano de contratación el que nos avisa del hecho: los plazos se están estrechando y si queremos llegar a tiempo, sin prórrogas, es necesario comenzar la tramitación. Hemos empezado ya mal...Quien tendría que haber remitido a Contratación los "nuevos" pliegos debiera ser el responsable del proceso de Mantenimiento, que tiene a su cargo la limpieza del edificio administrativo, o de las dependencias que sean. No puede ser algo "reactivo" sino proactivo. Durante el año, se acumulan sugerencias, quejas, imprevistos, cambios, proyectos de obras...infinidad de asuntos que deben debatirse en el seno del citado proceso de Mantenimiento, que debe tener como actividad prefijada en su calendario, la actualización de los pliegos del servicio externalizado de limpieza, con todas las modificaciones, que considere necesarias. Ya vendrá luego la revisión técnica de si se puede o no se puede, pero de entrada, debe actuar proactivamente.
No quiero dejar pasar aquí la mención a los famosos "remanentes" presupuestarios que como patatas calientes se pasan unos a otros a finales de año, generalmente desde jefaturas avezadas y experimentadas hacia las más novatas, porque las primeras ya saben en qué embrollo se meten si, por un casual, deciden intentar "aprovecharlos" para algún contrato de última hora: que si una fotocopiadora nueva, que si un coche nuevo para el señor Director/Alcalde-sa...Los que reciben incautamente la patata aprenden la dura lección en sus propias carnes, y en el órgano de contratación correspondiente, maldicen las prisas y la falta de sentido a todo ello. Peor aún son los contratos menores que surgen como champiñones por todas las Administraciones Públicas a final de cada ejercicio presupuestario, porque "lo perdemos y además luego nos dirán los de Presupuestos que nuestras cifras no son de fiar". Como pueden ver, un sinsentido de proceso de contratación en su fase inicial de arranque, sin orden ni concierto, sin plan de inversiones serio, sensato, alineado estratégicamente con lo que la dirección política de esa Administación pretenda (me río por lo bajo porque ya me gustaría saber cuántas tienen planes estratégicos serios, desplegados en planes anuales y revisados sistematicamente, con control de la oposición...).
Sin pretenderlo, me he metido en el ciclo PDCA, del inglés, PLAN, DO, CONTROL, ACT, que habitualmente traducimos al español como planificar, hacer, controlar/medir y revisar, cerrando el ciclo para iniciar otro, en un conjunto de ciclos de mejora continua, que de aplicarse en cualquier Administración Pública la llevaría a la excelencia, y a ser claramente reconocida por sus ciudadanos.
Precisamente es la parte del controlar-medir donde el alcance del proceso de contratación vuelve a dejar claro que el procedimiento de contratación tal y como está pensado es escasísimo. Cuántas veces se revisa una decisión de externalización, cuántas veces se anula un contrato por incumplimiento manifiesto y demostrable de lo que se incluía en los pliegos. Quiénes son los encargados de controlar la ejecución del mismo. Qué tipo de apoyo, impuso o liderazgo político tienen los funcionario/as encargados de ese control. ¿Hay alguien ahí?, que diría el paisano...Si nadie controla, el contrato deja de tener sentido, y el propio proceso de contratación también, puesto que se rompe el ciclo virtuoso de mejora continua. Por ahí vienen muchas, muchas de nuestras proverbiales ineficiencias del tejido público, y yo diría incluso del vasto agujero de las cuentas públicas. Porque...no nos llamemos a engaño: si descontamos los gastos de personal, que es un apartado modesto del presupuesto de cualquier Administración Pública (entre el 20 y el 30% aprox.) el resto son contratos y convenios. Así que podemos identificar perfectamente qué tenemos que mejorar, en lugar de hacer brindis al sol lanzando a los medios que eliminarán una paga extra de Navidad a los funcionarios con carácter general. Ahorro sencillo pero mínimo, casi irrisorio, mientras seguimos dilapidando por falta de control los contratos públicos y convenios que constantemente generamos.
Y aquí enlazo con el problema posterior de la falta de abono de las facturas de esos contratos, que en el caso de la Administración Pública, según la Ley 15/2010 (de la etapa Zapatero, no lo olvidemos, ya que hablamos siempre de herencias recibidas) ha establecido la obligación de pagar en un máximo de 30 días, o de lo contrario aparecerán intereses de demora aplicables al contrato. Nos dicen los autores del artículo aparecido en la revista Auditoría Pública, nº 58, "Un año de medidas contra la morosidad en operaciones comerciales ¿oxígeno para las Pymes y autónomos?" que la citada Ley debería haber venido acompañada de mecanismos de control y de otras medidas adicionales. En mi opinión se quedan cortos con las propuestas que hacen, porque a fin de cuentas, si no vencemos el temor a perder clientes o a tener enfrente a una Administración, pese a que nos esté arruinando por no pagarnos, con otro clase de temor, nunca daremos el paso de denunciar al moroso. Yo iría mucho más allá, pese a que llegue a parecer que el Ojo que todo lo Ve, entraría en juego demasiadas veces. Ahí van algunas:
Para el ámbito privado, mediante un cambio legislativo, incluiría la obligación de declarar ante la Adminsitración Tributaria competente todas las facturas con pagos a proveedores, vencidas y no abonadas en el plazo legal establecido, así como las facturas emitidas a nuestros clientes que no hemos cobrado en el plazo legal. La relación con el impuesto de valor añadido es clara. Trimestralmente debería haber esa declaración, con el NIF del emisor y del pagador de la factura, su importe y fecha máxima de cobro. Si existe obligación legal de declarar los incobrados en ambos sentidos, se podrán cruzar datos por parte del fisco, teniendo además así un indicador muy fiable de lo que está ocurriendo. Me dirán que podría ser que algunos decidieran "no declarar" el impago. Para ellos vienen estas dos medidas adicionales.
En cualquier procedimiento concursal, los acreedores no podrán presentarse a instancia de parte, sino de oficio por parte del Fisco, que es el que tendrá todos los datos de impagos de la empresa concursada. Si no denuncias lo no cobrado de tu cliente al Fisco, luego no podrás ser parte del concurso de acreedores. La medida exige cambios legales profundos, pero...¿para qué está el Congreso y nuestros políticos?¿Queremos o no queremos saber quién es moroso y por cuánto?
La otra medida adicional vendría de las devoluciones de IVA por impago de la factura emitida. Si la empresa no declara el impago, si no denuncia al moroso, no podrá recuperar el IVA, o no podrá compensarlo.
Y para el ámbito púbico, tendríamos que realizar un cambio procedimiental importante en cuanto al mecanismo de abono de las facturas. No sólo consiste en decir en una Ley que a partir de los 30 días se podrán abonar intereses de demora si lo reclama el contratista. Esto no es de recibo...Si la Ley pretende eliminar o reducir la morosidad de las Administraciones Públicas, debe entender que es de obligada aplicación, es decir, que los sistemas contables de abono de las facturas en cualquier Administración Pública deberán aplicar el interés de demora OBLIGATORIAMENTE, siempre, sin reclamaciones de ningún tipo. Es la única manera de que no haya necesidad de denunciar a la Administración morosa y omnipotente que te haya tocado en suerte, y de paso, que los responsables del visto bueno de las facturas vean las orejas al lobo, y comprueben en sus carnes, el coste de "no calidad" que tienen sus demoras, sus ineficiencias en el traslado de documentos, y tantas otras excusas que acaban convirtiendo el abono de una factura en un laberinto inacabable. Si los procedimientos de recaudación ejecutiva han conseguido incluir el cálculo automático de esos intereses, ¿por qué demontres no se lo pueden aplicar al caso en el que el pagador es la propia Administración Pública? Es de Justicia.
Ha ido pasando el tiempo y la verdad es que seguimos parecido o incluso peor. Lamento no haberme equivocado en mis pronósticos pero es que no hacía falta ser muy listo para darse cuenta de que no se puede parchear una situación enquistada, diría incluso que tumorada, sin realizar una extirpación mayor de la zona dañada, que en este caso pasa ineludiblemente por una reforma integral de los procedimientos de contratación y "conveniación" (perdónenme el neologismo) que tenemos en este país (España, por si me leen en América).
Reformas ha habido muchas, tantas que yo he perdido la cuenta y confieso que apenas si puedo seguirles el ritmo, que necesito inexcusablemente la ayuda de un letrado asesor, que ilumine mi camino hacia el contrato o convenio que quiera establecer. Muchas, pero desde mi experiencia, de alcance muy escaso. Para los que trabajamos continuamente con la óptica de procesos como guía maestra de la organización administrativa pública, el alcance, y no sólo el objeto, es el alma mater de cualquier proceso. No estamos hablando de procedimientos, lo que en la jerga habitual se viene a sustituir por el cómo hacemos las cosas, las tareas, en qué orden, con qué resultados y con qué premisas. Eso está bien, y así lo refleja la Ley de Contratos. O más o menos bien, dependiendo de que ilustre jurista especializado consultemos. Pero en líneas generales, los procedimientos de contratación (no tanto los de "conveniación") son suficientes tal y como están.
Lo que no está tan claro para mí es el alcance del proceso, y así como la clara definición del ciclo de mejora continua (o PDCA en la jerga de calidad). El primero, el alcance del proceso de Contratación debe buscar algo más que lanzar propuestas de contratos a los funcionario/as responsables de las mesas de contratación de cada Administración Pública. Eso, en líneas generales, está más o menos trillado, y a la vista de los informes de los Tribunales de Cuentas, no son los que peor lo hacen. Más bien dirigiría mi mirada hacia los órganos de intervención o de fiscalización (en cada Adm. la llaman de una manera aunque su función sea equivalente). Pero eso sería motivo de otra larga y profunda disertación sobre la independencia más o menos absoluta de esos órganos y la forma más o menos avispada que tienen nuestros cargos políticos de obviar, esquivar, presionar o simplemente, engañarles. El alcance de este proceso sale fuera de los órganos de contratación. No pueden ser omniscientes, ni pueden tener en su poder todos los datos necesarios para determinar que cierta propuesta de contrato es necesaria o está bien enfocada. Realmente, el alcance del proceso de contratación comienza en el demandante/proponente del contrato sobre la necesidad o no, las características a cubrir, todo ello englobado dentro de un sistema de gestión por procesos que permita dar sentido a esa propuesta de contrato.
Pongamos un ejemplo para aclarar este concepto novedoso de alcance del "proceso de contratación". Lo que habitualmente hacemos con el contrato de limpieza puede servirnos. La preparación de los pliegos cada año o cada dos años o periodo que hayamos establecido (y esto también es parte del proceso de contratación, no del procedimiento de contratación) suele repetirse, duplicarse, fotocopiarse...como queramos decirlo, de una vez a otra. Es el órgano de contratación el que nos avisa del hecho: los plazos se están estrechando y si queremos llegar a tiempo, sin prórrogas, es necesario comenzar la tramitación. Hemos empezado ya mal...Quien tendría que haber remitido a Contratación los "nuevos" pliegos debiera ser el responsable del proceso de Mantenimiento, que tiene a su cargo la limpieza del edificio administrativo, o de las dependencias que sean. No puede ser algo "reactivo" sino proactivo. Durante el año, se acumulan sugerencias, quejas, imprevistos, cambios, proyectos de obras...infinidad de asuntos que deben debatirse en el seno del citado proceso de Mantenimiento, que debe tener como actividad prefijada en su calendario, la actualización de los pliegos del servicio externalizado de limpieza, con todas las modificaciones, que considere necesarias. Ya vendrá luego la revisión técnica de si se puede o no se puede, pero de entrada, debe actuar proactivamente.
No quiero dejar pasar aquí la mención a los famosos "remanentes" presupuestarios que como patatas calientes se pasan unos a otros a finales de año, generalmente desde jefaturas avezadas y experimentadas hacia las más novatas, porque las primeras ya saben en qué embrollo se meten si, por un casual, deciden intentar "aprovecharlos" para algún contrato de última hora: que si una fotocopiadora nueva, que si un coche nuevo para el señor Director/Alcalde-sa...Los que reciben incautamente la patata aprenden la dura lección en sus propias carnes, y en el órgano de contratación correspondiente, maldicen las prisas y la falta de sentido a todo ello. Peor aún son los contratos menores que surgen como champiñones por todas las Administraciones Públicas a final de cada ejercicio presupuestario, porque "lo perdemos y además luego nos dirán los de Presupuestos que nuestras cifras no son de fiar". Como pueden ver, un sinsentido de proceso de contratación en su fase inicial de arranque, sin orden ni concierto, sin plan de inversiones serio, sensato, alineado estratégicamente con lo que la dirección política de esa Administación pretenda (me río por lo bajo porque ya me gustaría saber cuántas tienen planes estratégicos serios, desplegados en planes anuales y revisados sistematicamente, con control de la oposición...).
Sin pretenderlo, me he metido en el ciclo PDCA, del inglés, PLAN, DO, CONTROL, ACT, que habitualmente traducimos al español como planificar, hacer, controlar/medir y revisar, cerrando el ciclo para iniciar otro, en un conjunto de ciclos de mejora continua, que de aplicarse en cualquier Administración Pública la llevaría a la excelencia, y a ser claramente reconocida por sus ciudadanos.
Precisamente es la parte del controlar-medir donde el alcance del proceso de contratación vuelve a dejar claro que el procedimiento de contratación tal y como está pensado es escasísimo. Cuántas veces se revisa una decisión de externalización, cuántas veces se anula un contrato por incumplimiento manifiesto y demostrable de lo que se incluía en los pliegos. Quiénes son los encargados de controlar la ejecución del mismo. Qué tipo de apoyo, impuso o liderazgo político tienen los funcionario/as encargados de ese control. ¿Hay alguien ahí?, que diría el paisano...Si nadie controla, el contrato deja de tener sentido, y el propio proceso de contratación también, puesto que se rompe el ciclo virtuoso de mejora continua. Por ahí vienen muchas, muchas de nuestras proverbiales ineficiencias del tejido público, y yo diría incluso del vasto agujero de las cuentas públicas. Porque...no nos llamemos a engaño: si descontamos los gastos de personal, que es un apartado modesto del presupuesto de cualquier Administración Pública (entre el 20 y el 30% aprox.) el resto son contratos y convenios. Así que podemos identificar perfectamente qué tenemos que mejorar, en lugar de hacer brindis al sol lanzando a los medios que eliminarán una paga extra de Navidad a los funcionarios con carácter general. Ahorro sencillo pero mínimo, casi irrisorio, mientras seguimos dilapidando por falta de control los contratos públicos y convenios que constantemente generamos.
Y aquí enlazo con el problema posterior de la falta de abono de las facturas de esos contratos, que en el caso de la Administración Pública, según la Ley 15/2010 (de la etapa Zapatero, no lo olvidemos, ya que hablamos siempre de herencias recibidas) ha establecido la obligación de pagar en un máximo de 30 días, o de lo contrario aparecerán intereses de demora aplicables al contrato. Nos dicen los autores del artículo aparecido en la revista Auditoría Pública, nº 58, "Un año de medidas contra la morosidad en operaciones comerciales ¿oxígeno para las Pymes y autónomos?" que la citada Ley debería haber venido acompañada de mecanismos de control y de otras medidas adicionales. En mi opinión se quedan cortos con las propuestas que hacen, porque a fin de cuentas, si no vencemos el temor a perder clientes o a tener enfrente a una Administración, pese a que nos esté arruinando por no pagarnos, con otro clase de temor, nunca daremos el paso de denunciar al moroso. Yo iría mucho más allá, pese a que llegue a parecer que el Ojo que todo lo Ve, entraría en juego demasiadas veces. Ahí van algunas:
Para el ámbito privado, mediante un cambio legislativo, incluiría la obligación de declarar ante la Adminsitración Tributaria competente todas las facturas con pagos a proveedores, vencidas y no abonadas en el plazo legal establecido, así como las facturas emitidas a nuestros clientes que no hemos cobrado en el plazo legal. La relación con el impuesto de valor añadido es clara. Trimestralmente debería haber esa declaración, con el NIF del emisor y del pagador de la factura, su importe y fecha máxima de cobro. Si existe obligación legal de declarar los incobrados en ambos sentidos, se podrán cruzar datos por parte del fisco, teniendo además así un indicador muy fiable de lo que está ocurriendo. Me dirán que podría ser que algunos decidieran "no declarar" el impago. Para ellos vienen estas dos medidas adicionales.
En cualquier procedimiento concursal, los acreedores no podrán presentarse a instancia de parte, sino de oficio por parte del Fisco, que es el que tendrá todos los datos de impagos de la empresa concursada. Si no denuncias lo no cobrado de tu cliente al Fisco, luego no podrás ser parte del concurso de acreedores. La medida exige cambios legales profundos, pero...¿para qué está el Congreso y nuestros políticos?¿Queremos o no queremos saber quién es moroso y por cuánto?
La otra medida adicional vendría de las devoluciones de IVA por impago de la factura emitida. Si la empresa no declara el impago, si no denuncia al moroso, no podrá recuperar el IVA, o no podrá compensarlo.
Y para el ámbito púbico, tendríamos que realizar un cambio procedimiental importante en cuanto al mecanismo de abono de las facturas. No sólo consiste en decir en una Ley que a partir de los 30 días se podrán abonar intereses de demora si lo reclama el contratista. Esto no es de recibo...Si la Ley pretende eliminar o reducir la morosidad de las Administraciones Públicas, debe entender que es de obligada aplicación, es decir, que los sistemas contables de abono de las facturas en cualquier Administración Pública deberán aplicar el interés de demora OBLIGATORIAMENTE, siempre, sin reclamaciones de ningún tipo. Es la única manera de que no haya necesidad de denunciar a la Administración morosa y omnipotente que te haya tocado en suerte, y de paso, que los responsables del visto bueno de las facturas vean las orejas al lobo, y comprueben en sus carnes, el coste de "no calidad" que tienen sus demoras, sus ineficiencias en el traslado de documentos, y tantas otras excusas que acaban convirtiendo el abono de una factura en un laberinto inacabable. Si los procedimientos de recaudación ejecutiva han conseguido incluir el cálculo automático de esos intereses, ¿por qué demontres no se lo pueden aplicar al caso en el que el pagador es la propia Administración Pública? Es de Justicia.
